Como medir a qualidade das Análises de Impacto Regulatório?

Desde outubro de 2021, toda a administração pública federal está obrigada a elaborar Análise de Impacto Regulatório (AIR) antes de editar, alterar ou revogar atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou usuários de serviços públicos.

O Decreto 10.411/2020 definiu conceitos, etapas, metodologias e hipóteses de dispensa. A agenda de melhoria regulatória avançou, e o Brasil passou a ter um dos marcos normativos mais completos da América Latina em matéria de AIR. O problema é que a obrigatoriedade de elaborar uma AIR não diz nada sobre a qualidade do que é elaborado.

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Pesquisas empíricas conduzidas no Brasil desde 2022 apontam um diagnóstico significativo: as AIRs produzidas pelas reguladores federais são, em muitos casos, superficiais, com definições vagas do problema regulatório, análise simbólica de alternativas, uso precário de dados e evidências e baixíssima integração entre o conteúdo da análise e a decisão final do regulador.

Em estudo publicado na Revista de Administração Pública, Saab e Silva (2022) avaliaram 21 AIRs de agências federais e identificaram fragilidades relevantes justamente nos critérios mais substantivos do instrumento.

Trigo (2022), em dissertação pela FGV, examinou 356 AIRs produzidas entre 2014 e 2021 e chegou a conclusão semelhante: grande parte dos documentos tem caráter meramente formal, servindo mais à legitimação burocrática do que ao embasamento de decisões.

A literatura internacional confirma que esse não é um problema exclusivamente brasileiro. Estudos sobre as AIRs produzidas nos Estados Unidos e na Europa apontam que os relatórios frequentemente não atendem a padrões mínimos de qualidade, independentemente do método de avaliação adotado. A conclusão óbvia é a seguinte: produzir AIRs e produzir AIRs de qualidade são coisas distintas.

A questão que emerge, portanto, não é mais se o Brasil deve realizar AIR. Essa discussão está superada normativamente. A questão é se as AIRs produzidas são boas o suficiente para cumprir sua função: fundamentar tecnicamente decisões regulatórias com consequências econômicas e sociais reais.

Para responder a essa pergunta, é preciso antes estabelecer um parâmetro. O que torna uma AIR boa? A literatura oferece respostas parciais e dispersas. O Regulatory Report Card do Mercatus Center, propõe 12 critérios organizados em três eixos: abertura, análise e uso.

A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) criou em 2023 o IQAIR, seu indicador interno de qualidade, estruturado em 12 critérios e 24 subcritérios. São iniciativas relevantes, mas que podem ser melhor aprimoradas e adequadas à realidade institucional brasileira, com maior objetividade, sensibilidade e replicabilidade.

É nessa lacuna que se insere o QualiAIR, modelo de avaliação de qualidade desenvolvido para as AIRs produzidas no Brasil, publicado pela Confederação Nacional da Indústria em 2026.

O QualiAIR avalia uma AIR a partir de 13 critérios: aspectos formais, uso de dados e evidências, definição do problema regulatório, identificação dos atores afetados, fundamentação legal, objetivos, alternativas de ação, impactos das alternativas, metodologia e comparação das alternativas, participação social, experiência internacional, análise de risco e implementação e monitoramento.

Esses critérios não têm o mesmo peso. A definição do problema regulatório, por exemplo, responde por 18,6% da nota final; o uso de dados e evidências, por 16%; a metodologia e comparação das alternativas, por 12,4%. Os aspectos formais, como a existência de sumário executivo e clareza de redação, valem 1%. A hierarquia reflete uma escolha metodológica coerente: o que importa em uma AIR não é que ela exista e esteja bem formatada, mas que o problema seja diagnosticado com rigor, as alternativas sejam genuinamente comparadas e a análise seja fundada em dados evidências.

Os pesos dos critérios do QualiAIR, não foram fixados arbitrariamente. Foram calculados por meio do Best-Worst Method, técnica de decisão multicritério aplicada junto a 21 especialistas brasileiros em regulação e AIR, com perfis variados entre academia, setor público e iniciativa privada. O resultado foi um conjunto de pesos matematicamente consistentes, com alto grau de concordância entre os respondentes nos critérios de maior relevância.

A mensuração de cada critério segue escala de 1 a 5, de “insuficiente” a “excelente”, com descritores objetivos para orientar os avaliadores e reduzir subjetividade. A nota final é convertida para uma escala de 0 a 10. O modelo prevê ainda uma cláusula de invalidade/gatilho de qualidade: uma AIR que receba nota mínima em qualquer um dos quatro critérios centrais (problema regulatório, uso de dados e evidência, metodologia e alternativas de ação) é classificada como inválida independentemente da pontuação global. A média não pode encobrir falhas estruturais onde elas são mais graves.

Dois aspectos do QualiAIR merecem destaque pela sua relevância prática. O primeiro é a replicabilidade: o modelo foi construído para ser aplicado por reguladores, pesquisadores e entidades da sociedade civil sem exigir conhecimento técnico altamente especializado. O segundo é a accountability: uma AIR avaliada publicamente por critérios objetivos cria pressão institucional sobre o regulador.

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O Brasil tem hoje uma arquitetura normativa de AIR razoavelmente sólida. O que ainda falta é cultura de avaliação de qualidade. Sem ela, a obrigatoriedade do instrumento permanece como exigência formal a ser cumprida com o menor esforço possível, e a regulação continua sendo tomada sem o suporte analítico que justifica sua existência.

O QualiAIR é uma tentativa de fechar essa lacuna, oferecendo ao ecossistema regulatório brasileiro um padrão comum, transparente e fundamentado para responder à pergunta que o Decreto 10.411/2020 não faz, mas deveria: essa AIR é boa?[1]

[1] O autor do artigo também foi responsável pela idealização e desenvolvimento do QualiAIR.